"Introducción general a la Constitución de la UE"

Intervención del Embajador de Francia en Venezuela, Pierre-Jean Vandoorne, en el marco de la semana “Puentes a Europa” organizada en la UCV, del 9 al 13 de mayo, por la Delegación de la Comisión Europea en Venezuela.

Introducción general : La Constitución de la UE

Miércoles 11 de mayo de 2005
Auditorio Humanidades - UCV

28 meses de debates y negociaciones han dado conclusión, el 18 de junio de 2004, al acuerdo sellado entre los jefes de estado y gobierno de los países miembros de la Unión Europea sobre el proyecto de « tratado para instituir una constitución para Europa ».

I - 55 años después de la declaración de R. Schumann (9 de mayo de 1950), Europa, la Europa comunitaria, ha sufrido grandes mutaciones y conocido una serie de ampliaciones al ritmo de nuevas adhesiones ; en un proceso inédito, sin precedente, de unificación pacífica, la construcción europea se acercó al objetivo trazado por sus promotores iniciales : « Una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa ».

Hoy, la Unión Europea se extiende sobre un espacio geográfico unificado, formando un conjunto coherente de países movidos por ambiciones, valores, reglas e instituciones comunes.

La comunidad europea contaba con 6 países cuando se firmó el Tratado de Roma, el 25 de marzo de 1957 : Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos.

Desde aquel entonces, la Europa comunitaria ha tenido varias ampliaciones, prueba de su éxito y de lo atractivo del proyecto político europeo.

1973 : adhesión de Dinamarca, Irlanda, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte,
1981 : adhesión de Grecia,
1986 : adhesión de España y Portugal,
1995 : adhesión de Austria, Finlandia y Suecia,
2005 : adhesión de Chipre, Estonia, Hungria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, República Eslovaca, República Checa y Eslovenia.

Europa cambia : el funcionamiento, las reglas, el papel de la Unión Europea, deben evolucionar de manera paralela. Las necesidades y las expectativas de los ciudadanos evolucionan también, hacia más seguridad (....), más crecimiento económico, empleos y cohesión social.

Esta profunda mutación exige un método y una organización (en cuanto a estructura, instituciones) diferentes del proceso seguido desde hace 50 años cuando los 6 países fundadores firmaron el Tratado de Roma en 1957.

El tratado constitucional pretende responder a esa exigencia. Ilustra la capacidad de cambio y adaptación que siempre ha caracterizado la construcción europea.

[Una construcción jurídica llamada a adaptarse]

Durante la década de los 90, la Unión Europea supo adaptar sus instituciones a sus sucesivas ampliaciones.

Recordemos que varios tratados han ido modificando la arquitectura institucional y/o el campo de intervención (las capacidades) de la Europa comunitaria, complementando así el Tratado que creó a la Comunidad Económica Europea de 1957 :

  • El Acta única firmada en 1986 (entró en vigencia el 1° de julio de 1987) permitía las adaptaciones necesarias a la realización del Mercado Interno, al establecer los principios de la libertad de circulación de las personas, de las mercancías, de los servicios y de los capitales.
     El Tratado sobre la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, entró en vigencia el 1° de noviembre de 1993. Al agregar al sistema comunitario existente nuevas formas de cooperación entre los gobiernos de los estados miembros, en el campo de la política exterior y de defensa, y en materia de justicia y asuntos internos, el Tratado de Maastricht creó la Unión Europea, construida sobre tres pilares. El mismo Tratado crea la Unión Económica y Monetaria (U.E.M) con una moneda única (el Euro).
  • El Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, entró en vigencia el 1° de mayo de 1999. Modifica el Tratado de 1992, en particular con miras a (en la perspectiva de ) futuras ampliaciones, tales como el procedimiento de co-decisión y las materias o campos en los cuales el Consejo decide con mayoría calificada. Introduce una cláusula de flexibilidad que permite, bajo ciertas condiciones, instaurar las llamadas cooperaciones reforzadas entre algunos estados miembros.
  • El Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigencia el 1° de febrero de 2003. Este tratado abre el camino a la reforma institucional necesaria para el ingreso de nuevos países candidatos del Este y del Sur de Europa. Introduce varios cambios necesarios, pero no suficientes, como la limitación del tamaño y del número de miembros de la Comisión (órgano ejecutivo de la U.E), la extensión del voto a la mayoría calificada y una nueva ponderación de los votos en el seno del Consejo.

Ahora bien, el Tratado de Amsterdam, y después el de Niza, no aportaron todas las adaptaciones necesarias. Por ello, el Consejo europeo de Niza adoptó, en diciembre de 2000, una « declaración sobre el porvenir de la Unión » que proponía profundizar (seguir con) la reforma institucional, más allá de los resultados de la conferencia intergubernamental del 2000.

* * *

II- Cómo se elaboró la Constitución Europea.

1. El mandato de Laeken

Un marco original y democrático : la Convención sobre el porvenir de la Unión.
De hecho, la elaboración de la Constitución para Europa siguió un método inédito. Reunido en Laeken en diciembre de 2001, el Consejo europeo adoptó una nueva « declaración sobre el porvenir de la Unión Europea » invitando a la Unión a volverse más democrática, más transparente, más eficiente, y abrir el camino hacia una constitución para Europa.

Es así como el Consejo europeo convocó a una asamblea constituyente reuniendo a todas las partes interesadas a debatir sobre el porvenir de la Unión. Se trataba de preparar, de una manera amplia y transparente, una futura conferencia intergubernamental de revisión de los tratados que giraba alrededor de cuatro temas fundamentales :

  • La repartición de las competencias entre la Unión y los estados miembros,
  • La organización institucional,
  • La coherencia y la eficacia de la política exterior,
  • La legitimidad de la Unión,

Si bien el mismo método utilizado para la Convención había permitido elaborar la Carta de los derechos fundamentales en 2000, era la primera vez que se usaba, para una revisión de los tratados preparada previamente por los representantes de los Estados, el modelo de la Convención.

2. Los trabajos de la Convención

La Convención europea se reunió (trabajó) del 28 de febrero de 2002 hasta el 10 de julio de 2003, bajo la presidencia de Valéry Giscard d’Estaing, ofreciendo un marco de reflexión y debate democrático y transparente :

  • Reunió a cerca de 105 « convencionales » : representantes de los gobiernos de los 28 estados miembros o candidatos (...), 56 representantes de los parlamentos nacionales, 16 miembros del parlamento europeo, 2 miembros de la Comisión europea y representantes de los organismos consultivos de la Unión y de la sociedad civil ;
  • Sus reuniones eran abiertas y la totalidad de los documentos elaborados por o sometidos a la consideración de la Convención podían ser consultados por el gran público, en particular a través de internet.

En junio de 2003, la Convención aprobó por consenso un proyecto de tratado constitucional que el Consejo de Tesalónica recibió como una « buena base de trabajo para la conferencia intergubernamental » llamada a negociar formalmente la revisión de los textos, conforme a las reglas existentes en los tratados constitutivos de la Unión Europea.

3. La conferencia intergubernamental

Abierta en Roma el 4 de octubre de 2003, la conferencia intergubernamental fue llevada a cabo al nivel de los Jefes de Estado y de Gobierno y de los ministros de relaciones exteriores. Desde el inicio, es decir, antes de su adhesión plena a la Unión Europea, los diez países candidatos participaron a la C.I.G. en pie de igualdad con los estados miembros.

Tras ocho meses de negociación, la C.I.G. terminó su trabajo, bajo el impulso de la presidencia irlandesa, con el acuerdo de los gobiernos de los 25 estados miembros, durante el Consejo de Bruselas que se llevó a cabo el 17 y 18 de junio de 2004, es decir, después de la adhesión definitiva de los 10 nuevos miembros (mayo 2004).

Hasta el último momento, la negociación prosiguió sobre un número muy limitado de puntos, de índole institucional : la mayoría calificada, su modo de cálculo y su campo de aplicación, y la composición de la comisión.

Cabe subrayar que el texto adoptado en junio de 2004 es, en un 90%, el mismo texto que el de la Convención.

III. Una constitución para Europa.

La Constitución sigue siendo, en términos jurídicos un tratado internacional firmado entre estados soberanos : no tiene como objeto o efecto crear un estado europeo que vendría a sustituir a los estados miembros en el orden jurídico internacional. No reemplaza a las diferentes constituciones nacionales que seguirán regulando la organización de los poderes públicos en cada uno de los países miembros.

La Constitución europea precisa que la Unión respeta la identidad nacional de los estados miembros «inherente a sus estructuras fundamentales políticas y constitucionales».

Sin embargo, el hecho que la UE se refiera a una Constitución ilustra el carácter fundador del mismo texto, así como la ambición política de quienes negociaron el texto : construir una casa común, edificada sobre la base de valores y reglas compartidos. Varios elementos contribuyen a ello :

  • la reafirmación de los valores que fundamentan la Unión,
  • la inclusión, en el cuerpo de la constitución, de la Carta de los derechos fundamentales,
  • las condiciones de la adhesión a la UE y la enumeración de sus símbolos :

    -la bandera (azul con doce estrellas)

    -el himno (el himno a la alegría)

    -el lema de la UE : « Unida en su diversidad »

    -la moneda común : el Euro

    -el día de Europa : el 9 de mayo

- Qué Europa ?

La Constitución para Europa tiene como ambición la de precisar, en un texto único, las reglas que rigen a la Unión, ofreciéndole un marco jurídico único y simplificado.
De hecho, la Constitución reúne el tratado sobre la Unión Europea de 1992 y el tratado que crea a la C.E.E. de 1957, sustituyendo un texto único al conjunto de los textos anteriores y suprimiendo la organización anterior fundada sobre tres pilares :

  • La Comunidad Europea propiamente dicha,
  • La P.E.S.C. (2do pilar),
  • La cooperación en materia de justicia y asuntos internos (JAI ó 3er pilar).

La Comunidad Europea desaparece y sólo queda la Unión Europea, dotada de una personalidad jurídica que le permitirá, en particular, concluir acuerdos internacionales en nombre propio.

- La arquitectura general de la constitución europea

Introducido con un preámbulo que cita las referencias fundamentales de la Unión y las « herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa », la Constitución cuenta con 448 artículos organizados en 4 capítulos o cuerpos :

  • La primera parte contiene las disposiciones esenciales relativas a los objetivos, competencias, instituciones, instrumentos y procedimientos, a las cooperaciones reforzadas, a la vida democrática, a las finanzas y a la participación en la Unión ;
  • La segunda parte retoma la carta de los derechos fundamentales ;
  • La tercera enuncia las políticas internas y externas llevadas por la Unión así como el dispositivo detallado relativo al funcionamiento de las instituciones ;
  • La cuarta parte corresponde a las disposiciones generales y finales y, entre ellas, las reglas de revisión.

El texto finaliza con dos anexos y 36 protocólos que hacen parte de la Constitución, a los que se añaden las declaraciones de la C.I.G. que no son parte del tratado.


- Las innovaciones de la Constitución

  • La Constitución europea establece una comunidad de valores ya claramente enunciados y cuyo respeto condiciona la adhesión y la participación en la U.E.
    Así como cualquier estado europeo que respete estos valores puede solicitar su ingreso a la UE, así también tiene el derecho de retirarse, conforme a sus propias reglas constitucionales, sin requerir el consentimiento de los demás miembros.
  • La Carta de los derechos fundamentales, elaborada en el año 2000 y proclamada en Niza, hace parte, en adelante, del tratado fundamental (no era el caso antes).
  • Ofrece un extenso catálogo de derechos

    -civiles y políticos

    -ligados a la ciudadanía europea

    -sociales inspirados en la carta social europea del Consejo de Europa

    -derechos de « nueva generación » (bioética, medio ambiente, etc.)

N.B. la constitución define un derecho de iniciativa europea que permitirá a un millón de ciudadanos europeos, de un número significativo de países miembros, invitar a la Comisión para que someta una propuesta legislativa.

  • La Constitución agrega nuevos objetivos en el campo de la solidaridad y de la protección de los derechos humanos, de la cultura, de la reglamentación mundial.
  • Al definir el rol específico de las principales instituciones de la UE, es decir, el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión y el Parlamento, la Constitución da un marco institucional más eficaz y un funcionamiento más eficiente a la UE.

.......

El consejo Europeo
Reúne a los Jefes de Estado y de Gobierno. Da los impulsos necesarios al desarrollo de la Unión Europea y define las orientaciones y prioridades políticas generales. Será dotado de un presidente fijo elegido por un periodo de dos años y medio, renovable una vez (iniciativa franco-alemana de enero 2002).

El Consejo de Ministros
Está integrado por un representante de cada Estado miembro al nivel ministerial : ejerce las funciones legislativas y presupuestales, define y coordina las políticas comunitarias. Una presidencia por grupo de tres países durante 18 meses (nueva troika).
Cabe señalar que el actual Consejo de Asuntos Generales se dividirá en dos formaciones :
-un consejo encargado de los asuntos generales,
-un consejo de relaciones exteriores, presidido por el Ministro de relaciones exteriores de la UE

La Comisión
La Comisión europea promueve el interés general de la UE y toma las iniciativas necesarias. Propone las leyes, pone en marcha las políticas comunes, ejecuta el presupuesto y los programas comunitarios y vigila la buena aplicación del tratado constitucional. Cuenta actualmente con un representante de cada estado miembro, hasta un máximo de 27 miembros.
A partir de 2014, un número de comisarios que corresponde a los dos tercios de los Estados miembros (18/27).

El Parlamento
Está integrado por los representantes elegidos de los ciudadanos de los Estados miembros : ejerce funciones legislativas y presupuestales así como el control político.

N.B. El porcentaje de textos sometidos para su adopción pasará de 75 a 95%.

Compartirá con el Consejo, en un pie de igualdad, el derecho de adoptar el presupuesto europeo ;
Elegirá al Presidente de la Comisión.

Las competencias serán mejor definidas y ejecutadas.

Tres principios rigen el ejercicio de las competencias de la Unión :

  • Un principio de atribución : cualquier competencia que la Constitución europea no atribuye a la Unión pertenece a los estados miembros ;
  • Un principio de subsidiariedad : la Unión sólo puede actuar cuando su acción sea necesaria y aporte un valor agregado a la acción de los estados miembros ;
  • Un principio de proporcionalidad : el contenido y la forma de la acción de la Unión no deben rebasar lo necesario para alcanzar los objetivos fijados por el Tratado.

N.B. El respeto de estos tres principios puede ser controlado por la Corte de Justicia de la UE y tratándose del principio de subsidiariedad por los parlamentos nacionales, a través de un « mecanismo de alerta precoz ».

Ahora bien, la Constitución delimita el campo de intervención atribuído a la Unión :

  • Competencias exclusivas (la UE actúa sola en nombre de los estados miembros : política comercial y política monetaria (BCE).
  • Competencias compartidas (política social, agricultura, transporte, energía, JAI, APD...).
  • Competencias de apoyo (la UE toma acciones accesorias : industria, cultura, educación).

N.B. La Unión dispone de una capacidad de acción en el campo de la coordinación de las políticas económicas y laborales y en el terreno de la PESC.

N.B.² La Constitución no procede a una extensión importante de las competencias conferidas a la UE (espacio, propiedad intelectual, energía, deporte, protección civil, turismo).

  • Los instrumentos jurídicos de la UE serán racionalizados

    Hoy la UE puede adoptar 15 tipos de actos jurídicos diferentes (reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones, avisos ....)

    La Constitución los limitará a 6 :

    -Actos legislativos : la ley europea, la ley marco

    -Actos no legislativos : reglamento, decisión, recomendación, aviso

  • La capacidad de decisión y de acción de la UE será reforzada gracias a :

    -La extensión del campo de la mayoría calificada que viene a ser, salvo excepciones previstas por la Constitución, la regla común para los actos adoptados por el Consejo de Ministros ;

    -El cálculo de la mayoría calificada ha sido uno de los puntos más controvertidos ;

    Hoy : ponderación de los votos según los países (Luxemburgo = Alemania)

    2009 :doble mayoría (estados - 55% y población - 65%)

  • aumenta la capacidad de decisión del Consejo, toma en cuenta el peso relativo de los estados miembros.
  • Finalmente, la UE gozará de una mayor capacidad de acción exterior :

    -Creación de un ministerio de relaciones exteriores (HR/PESC + Vicepresidente de la comisión) quien dispondrá de un poder de propuesta y de ejecución. Presidirá el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.

    -En el campo de la política de seguridad y defensa común (PESD), la Constitución establece :
    una cláusula de defensa mutua (agresión)

    una cláusula de solidaridad (terrorismo, cataclismo)

Modificado el 13/05/2005

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